（3）任何其他政府行为，因与宪法相抵触而无效(unenforceable)。

不过，合理性分析不能代替正当性论证。我看重政协还有一个缘由，因为它是一种超党治国家的历史现象与政治存在，与二十世纪大革命中的国共两党均保持着相当的政治距离，其中流淌着具有普适性的自由共和主义精神血液。

新政协及其民主党派的宪法角色被确认为：（1）协商性功能：多党合作与政治协商制度。（2）共同纲领反映了当时的社会基础、力量构成和民心所向，符合民主共和立宪的基本原理，将资产阶级共和国和无产阶级共和国的合理因素进行了实践性综合，寻找到了一种本土化的普遍方案，为后发国家建立共和国提供了重要经验。无论如何，我感觉新政协的制宪是共产党政治成熟的表现，相比于五四宪法及其后的宪政规划具有独到的高明之处。同期，蒋介石于国民参政会第二次会议上宣布政协会议不是制宪会议，只有国民大会有此职权。更重要的是，尽管共产党在后续制宪中退出，但它的早期努力以及立宪派贯穿始终的宪政主张最终还是在国民党主导的制宪成果中获得了较大程度的体现。

田：可是好景不长，国民党很快就对政协决议突破《五五宪草》的趋势进行了反弹和遏制。我们知道，在武昌首义、举国动荡之际，立宪派在革命党、清廷及北洋军阀诸派势力的夹缝间积极奔走，最终促成了清帝逊位和革命派总统退位，使得中国由大清帝国全身进入中华民国的历史新纪元。代表人数即使少下来，只要是基于选民直接选举产生的人选，也具有高度的民主性。

〔11〕 第一届全国人民代表大会第二次会议关于授权常务委员会制定单行法规的决议，载《人民日报》1955年 7月31 日，第2 版。在1982年宪法修改过程中，同样也对人大的宪法地位给予了高度关注，并力图从体制上预防常委会对全国人大职权的侵犯。只是在（4）（5）方面，1982年宪法要求根据最高人民法院院长、最高人民检察院检察长的提请。真正的实质性监督是由全国人大常委会来实施的。

某一届人大早于其常委会而产生，先于其常委会而结束任期。随着全国人大常委会不断地发展和完善，作用不断增强，可以设想逐步增加常委会组成人员的数量，减少全国人大代表的数量，将全国人大和常委会的职权逐步合一，直至由双重议员制变成单一议员制。

〔54〕 梓木：论健全和完善人民代表大会制度，载于梓木等著：《民主的构思》，光明日报出版社1989年版，页16-17。（二）主要原因分析 之所以会逐渐形成这种结构性变革，原因多种多样，既有主观的原因，也有客观的原因。（2）根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选，根据国务院总理的提名，决定国务院组成人员的人选。3. 实施机构的调整，保障全国人大职权行使的有效性。

在1982年宪法起草过程中，胡乔木同志曾提出一项建议，将一院制改成两院制。在人大制度运行中存在的上述问题引起了社会的关注，但这种紧张的关系似乎并未为全国人大代表们所实际感受。1987年，彭冲同志做了《关于健全人大机关工作和机构的报告》，着力加强专门委员会的经常性工作。郭道晖教授很早就意识到这一问题，他指出：就全国人大和它的常委会这两个不同层次的国家立法权而言，全国人大的立法权要高于全国人大常委会的立法权，前者享有修宪和制定基本法律的权力，并有权改变或撤销后者所制定的不适当的法律。

（6）决定驻外全权代表的任免。但目前，全国人大立法权的规范与现实之间出现了一定的冲突。

但代表应实行专职化，这是代表具备议事时间的保障。在其他众多的行政管理领域中，全国人大自身制定的法律则付之阙如，而由全国人大常委会制定的法律则首当其冲。

六、全国人大的规范与现实冲突原因 人大制度已施行近六十年，全国人大的内在构造——大会与常委会的关系已发生结构性的变革，宪法文本与现实出现冲突与不一致。胡乔木在给中央书记处《关于修改宪法的几个问题》的报告中，提出了人大制度的改革建议，其中第二项内容是全国人大组织可考虑分设社会院和地方院。这一意见得到了中央的肯定，也在宪法文本中得到了体现。这些建议得到了热烈讨论。一方面，可按照政府部门设置常设的专门委员会，加强对行政机关的监督。然而，大会的这种最高地位在现实中有时越来越难以体现，在某些领域甚至出现了削弱的趋势，全国人大构造在宪法文本与社会现实之间出现了背离。

即将把全国人大制定法律的权限剥离出来，全部赋予常委会，只保留制定宪法和修改宪法的权限。面对三十年的悄然变革，我们不能不对人大的内部构造进行反思，进而作出必要的抉择。

专门委员会的职权不应限于目前的研究、审议和拟订，还应继续扩充至具有监督权、调查权、提案权等实质性权力，能独立地代表全国人大行使某一方面的职权。在代表构成中，减少年龄、行业、身份、文化水平等考虑因素，控制人大代表中的官员比例，而将重点置于区域性的代表性上，增强人大代表的民主性。

全国人大财经委员会鉴于该法的根本性和重要性，建议提请八届全国人大三次会议审议通过。在修改幅度上，《民族区域自治法》原有67个条文，共计修改了43个条文，占64%。

〔18〕 全国人大制定的几部组织法的调整功能受到现实的冲击，如《国务院组织法》与机构改革之间冲突日益严重，《法院组织法》、《检察院组织法》文本中的很多规定不能适应现实生活。一、问题的提出：文本与现实的冲突 近年来，对于全国人大的宪法地位问题，无论是实务界还是学术界都进行了广泛的争鸣。然而，国务院随后开始增设机构，经全国人大常委会批准，到1956年，机构总数达81个，形成了建国以来政府机构数量的第一次高峰。在立法方面，全国人大的最高地位日渐缺少了载体，又何以体现其最高性呢？制定的重要法律多了，自然为法治提供坚实的基础。

〔37〕 （二） 《监督法》与常委会的监督权 大会的监督和常委会的监督所依据的法律是不同的。1.  强化对常委会行使职权的监督，充分发挥大会的功能 实际上，现行宪法在体制上确立了维护全国人大权威、制约常委会职权的制度与程序。

经过认真研究，提出了全国人大设立政法、财经、重工业、轻工业、农业、教育、外交等8个常设委员会的方案。在行政领域，全国人大从1978年到1988年制定了4部法律（国务院组织法、地方组织法、义务教育法、兵役法），从1989年到1998年共制定了5部（行政诉讼法、预算法、教育法、行政处罚法、国防法），从1999年到2011年则只制定了1部（立法法），而全国人大常委会则在基本法、组织法、城市管理、人口管理、治安管理、卫生管理、生产管理、交通管理、教育法、公物法、环境法、财政法、军政、国家安全、司法行政等领域分别制定了20、31、29部法律，其比例分别为1/5、1/6、1/29，全国人大在行政领域的立法数量日趋减少，其作用力和规范密度也日趋下降。

1998年修改的村民委员会组织法增加和修改的条文占90%以上。这样，法律委员会的职责和法制委员会的职责基本是相同的，就不再需要设立法制委员会，同时，考虑到法律委员会由全国人大代表组成，多数委员并不是搞法律工作的，有些委员还是兼职，很难完全担负繁重的立法工作，因此，又根据立法工作的需要，把法制委员会改为法制工作委员会，作为全国人大常委会领导下精干的立法工作班子。

应当充分发挥现有机制的作用，使其具有较强的可操作性，提高制度运行的实效性，并根据需要与可能，完善相关的制度，而加强专门委员会的建设是促进全国人大职能的充分发挥的重要途径。但是，各级人大每年通常只开一次会，不可能对一府两院工作实施经常性的监督。按照1954年宪法的规定，全国人大是行使国家立法权的唯一机关，全国人大常委会只能制定法令。〔12〕 第二届全国人民代表大会第一次会议关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议，载《人民日报》1959年 4月29 日，第2 版。

目前，无论是素质、经验，还是在经费、交通等方面，我国均具备了逐步实行直选的基本条件。〔3〕 参见蒋安杰、贾志军：新律师法如何与刑事诉讼法衔接，载《法制日报》2008年2月24日，第9版。

〔45〕尹中卿：我国人民代表大会制度的发展过程研究，载于梓木等著：《民主的构思》，光明日报出版社1989年版，页67。为了加强全国人大对常委会立法行为的监督，有必要在全国人大之下设立具有专门委员会性质的宪法委员会，具体行使宪法监督职权。

应当说，这段历史教训是值得吸取的。〔22〕 项淳一：全国人大法律委员会关于《中华人民共和国农业基本法（草案）》审议结果的报告——1993年6月22日在第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上，《全国人民代表大会常务委员会公报》1993年第4期。